Le società partecipate degli Enti Locali
“LE ABROGAZIONI 2014” – I numeri non mentono mai. L’ultimo decennio è caratterizzato da un incremento notevole di numero e di utilizzo delle società partecipate degli Enti locali. Questo fenomeno riguarda sia la gestione dei servizi pubblici locali, sia i servizi strumentali come la gestione delle strade, del verde pubblico, degli impianti sportivi della manutenzione ed altro.
Le motivazioni che giustificano questo fenomeno possono essere classificate sotto due filoni primari:
– Maggiore adeguatezza dello strumento societario nella gestione dei servizi pubblici
– Incremento dei vincoli di finanza pubblica finalizzati ad arginare fenomeni elusivi derivanti dall’utilizzo improprio utilizzo delle società partecipate.
Alcune norme oggi prevedono espressamente la possibilità per le pubbliche amministrazioni di costituire o di partecipare a società, in altri casi diventa proprio un obbligo, si pensa infatti al caso della società per la gestione aereoportuale, a capitale misto. Si evince che, da sempre, le società a partecipazione pubblica ricoprono da sempre un ruolo importante. Anche la Legge di Stabilità dedica ampio spazio all’ argomento , ridisegna sia la disciplina applicabile agli organismi partecipati dagli enti locali sia il numero dei soggetti a cui si riferisce, non più solo le società, ma anche le istituzioni e le aziende speciali, ad eccezione degli intermediari finanziari. In altre parole, la sensazione è che si stia prendendo finalmente atto che nel complesso mondo degli organismi partecipati dagli Enti locali non tutto è da buttare. Ed è un bel passo avanti rispetto alla demagogia degli ultimi anni.
La Legge 27 dicembre 2013, n. 147 (c.d. “Legge di Stabilità 2014”) è stata pubblicata sulla G.U. n. 302 del 27/12/2013 – Suppl. Ordinario n. 87/L ed è entrata in vigore l’01/01/2014. Come noto, essendo stata posta la fiducia da parte del Governo, il testo della Legge è caratterizzato da un solo articolo e da 749 commi; quelli che interessano ai fini del presente articolo sono compresi fra il 550 ed il 569 e riguardano le seguenti tematiche, con le relative abrogazioni:
1. Modalità di copertura delle perdite degli organismi partecipati (commi 550-552) > i commi da 550 a 552 dell’art. 1 della Legge di Stabilità 2014 prevedono che qualora le aziende speciali, le istituzioni o le società presentino un risultato d’esercizio o un saldo finanziario negativo [1], gli Enti locali soci sono obbligati ad accantonare nell’anno successivo, in apposito fondo vincolato, un importo pari al risultato negativo non immediatamente ripianato, in misura proporzionale alla loro quota di partecipazione. Per le sole società che svolgono SPL a rete di rilevanza economica, compresa la gestione dei rifiuti, si dovrà invece fare riferimento alla differenza tra valore e costi della produzione, così come definiti dall’art. 2425 del Codice Civile, evitando quindi di prendere in considerazione il risultato della gestione finanziaria, della gestione straordinaria e le imposte. In questo modo il legislatore ha voluto favorire questa particolare tipologia di società, caratterizzata dalla presenza di oneri finanziari, spesso di importo rilevante, dovuti al ricorso all’indebitamento per il finanziamento degli investimenti. Gli accantonamenti al fondo vincolato dovranno essere effettuati a decorrere dall’anno 2015, quindi con riferimento al risultato d’esercizio o al saldo finanziario dell’esercizio 2014. Inoltre, è previsto un meccanismo di accantonamento graduale per il triennio 2015- 2017; quindi la previsione andrà a pieno regime solo a partire dal 2018. In particolare:
a) se l’organismo partecipato ha registrato nel triennio 2011-2013 un risultato medio negativo, l’ente partecipante accantona, in proporzione alla quota di partecipazione:
– nel 2015 una somma pari alla differenza tra il risultato conseguito nel 2014 e il risultato medio 2011-2013 migliorato del 25%;
– nel 2016 una somma pari alla differenza tra il risultato conseguito nel 2015 e il risultato medio 2011-2013 migliorato del 50%;
– nel 2017 una somma pari alla differenza tra il risultato conseguito nel 2016 e il risultato medio 2011-2013 migliorato del 75%.
E se il risultato d’esercizio è peggiore di quello medio registrato nel triennio 2011-2013, l’accantonamento dovrà essere effettuato secondo le modalità sotto indicate.
b) se l’organismo partecipato ha registrato nel triennio 2011-2013 un risultato medio positivo, l’ente partecipante accantona, in proporzione alla quota di partecipazione:
– nel 2015 una somma pari al 25% del risultato negativo conseguito nel 2014;
– nel 2016 una somma pari al 50% del risultato negativo conseguito nel 2015;
– nel 2017 una somma pari al 75% del risultato negativo conseguito nel 2016 [2].
2. Concorso al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica (comma 553) > il comma 553 rappresenta una decisa inversione di marcia anche sul tema della partecipazione delle società pubbliche al conseguimento degli obiettivi del Patto di Stabilità. Rispetto al testo dell’originario disegno di Legge di Stabilità, che prevedeva un contributo da parte delle società soprattutto in termini di riduzione del loro livello d’indebitamento, la norma oggi vigente prevede più semplicemente che dall’esercizio 2014 le aziende speciali, le istituzioni e le società a partecipazione di maggioranza, diretta e indiretta, delle pubbliche amministrazioni locali devono concorrere alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica attraverso il perseguimento della sana gestione dei servizi, secondo criteri di economicità e di efficienza (criteri ai quali, a dire il vero, dovrebbe essere stata sempre informata l’azione amministrativa di tutti gli organismi pubblici). Per i SPL saranno individuati appositi parametri standard dei costi e dei rendimenti, mentre per i servizi strumentali occorrerà confrontarsi con i prezzi di mercato. Per tale ultima ragione, in futuro, le società strumentali non potranno più esimersi dal verificare preventivamente se i prezzi praticati agli enti soci sono più competitivi rispetto a quelli di mercato; tale circostanza, nella maggior parte dei casi, dovrebbe comunque sussistere, poiché queste società, in genere, non hanno come finalità principale quella del lucro, ma perseguono finalità pubbliche, attraverso l’erogazione di prestazioni agli enti soci e l’ottenimento di corrispettivi sufficienti a coprire i soli costi di gestione.
3. Limitazioni per gli organismi strumentali in perdita sistemica (commi 554-555) > Il comma 554 prevede che a decorrere dall’esercizio 2015, le aziende speciali, le istituzioni e le società a partecipazione di maggioranza, diretta e indiretta, delle pubbliche amministrazioni locali sono obbligate a deliberare una riduzione del 30% del compenso previsto per i componenti dell’organo amministrativo nel caso in cui siano verificate entrambe le seguenti condizioni:
· che tali società siano titolari di affidamenti diretti da parte di soggetti pubblici dai quali si origina una quota superiore all’80% del loro valore della produzione;
· che nei tre esercizi precedenti abbiano conseguito un risultato economico negativo.
Il riferimento alla titolarità di affidamenti diretti dai quali l’organismo partecipato consegue più dell’80% del valore della produzione fa ritenere che questa norma sia di fatto riferibile ai c.d. “organismi strumentali”, cioè a quei soggetti dediti prevalentemente, se non addirittura esclusivamente, alla produzione di beni e servizi strumentali all’attività degli Enti locali soci o allo svolgimento esternalizzato di funzioni amministrative di competenza di questi ultimi. La norma non sembra invece applicabile né alle società che svolgono SPL a rilevanza economica, né a quelle che svolgono altre attività d’interesse pubblico, giacché entrambe tali tipologie di società conseguono la maggior parte del valore della produzione attraverso la prestazione dei servizi agli utenti o comunque a soggetti terzi rispetto ai propri soci pubblici. Il successivo comma 555 contribuisce a confermare che la limitazione sopra prevista interessi solo agli organismi strumentali, in quanto si prevede che, a decorrere dall’esercizio 2017, in caso di risultato negativo per quattro dei cinque esercizi precedenti, i soggetti di cui al comma 554, diversi dalle società che svolgono SPL, sono posti in liquidazione entro 6 mesi dalla data di approvazione del bilancio o del rendiconto relativo all’ultimo esercizio [3]. Il mancato avvio della procedura di liquidazione determinerà la nullità di tutti gli atti di gestione assunti e la responsabilità erariale dei soci. La decorrenza del suddetto obbligo a partire dall’esercizio 2017 evidenzia chiaramente come il legislatore intenda prendere tempo in materia di società strumentali, anche per i rischi connessi al loro scioglimento ed alla messa in liquidazione, fra cui spiccano quelli relativi alla potenziale perdita di numerosi posti di lavoro in una situazione economico-finanziaria generale caratterizzata da un forte tasso di disoccupazione, che potrebbe quindi acuire i conflitti sociali
4. Modifiche alla normativa di riferimento del TPL (comma 556) > Il comma 556 della Legge di Stabilità 2014 ha modificato l’art. 18 comma 2 lettera a) del D.Lgs. 422/1997 (c.d. “Decreto Burlando”), relativo al conferimento alle Regioni ed agli Enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, prevedendo che le società che, in Italia o all’estero, sono destinatarie di affidamenti non conformi al combinato disposto degli articoli 5 e 8, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 ottobre 2007, e la cui durata ecceda il termine del 03/12/2019, non possono partecipare ad alcuna procedura per l’affidamento dei servizi, anche se già avviata alla data dell’01/01/2014. Tale esclusione che si applica anche alle società controllanti, collegate e controllate dalle precedenti, mentre non si applica alle imprese affidatarie del servizio oggetto di procedura concorsuale. Quest’ultima previsione dovrebbe quindi consentire alle società che, ad oggi, sono ancora affidatarie dirette del servizio di poter partecipare alla procedura ad evidenza pubblica indetta per l’affidamento ad evidenza pubblica dello stesso.
5. Modifica dei divieti e delle limitazioni alle assunzioni di personale (commi 557-558) > un’altra importante modifica introdotta dalla recente Legge di Stabilità è la sostituzione totale del comma 2-bis dell’art. 18 del D.L. 112/2008, relativo all’estensione alle società pubbliche, in particolare il nuovo comma 2-bis dell’art. 18 del D.L. 112/2008 prevede che le disposizioni che stabiliscono a carico delle Amministrazioni di cui all’art. 1 comma 2 del D.Lgs. 165/2001 dei divieti o delle limitazioni alle assunzioni di personale si applicano, in relazione al regime previsto per l’Amministrazione controllante, anche alle aziende speciali, alle istituzioni e alle società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo che siano titolari di affidamenti diretti di servizi senza gara
6. Modifiche all’art. 3-bis del D.L. 138/2011 in materia di SPL a rilevanza economica (comma 559) > il comma 559 della Legge di Stabilità 2014 ha abrogato il comma 5 e modificato il comma 6 dell’art. 3-bis del D.L. 138/2011. Si tratta di un intervento volto a eliminare/modificare previsioni normative che riguardavano le società affidatarie “in house” di SPL a rilevanza economica e che non risultavano più coerenti con il nuovo testo dell’art. 18 comma 2-bis del D.L. 112/2008. In particolare, le norme abrogate prevedevano l’estensione dei vincoli del Patto di Stabilità alle suddette società, nonché l’estensione automatica alle medesime dei divieti e delle limitazioni alle assunzioni imposte alle Amministrazioni controllanti in materia di assunzioni.
7. Modifiche agli obblighi di pubblicità dei bilanci delle aziende speciali e delle istituzioni (comma 560) > il comma 560 della Legge di Stabilità 2014 ha sostituito il comma 5-bis all’art. 114 del TUEL, eliminando per le aziende speciali e le istituzioni, fra l’altro, la previsione relativa all’assoggettamento al Patto di Stabilità e quella che assoggettava tali organismi ai divieti e alle limitazioni previste per gli Enti locali in materia di assunzioni di personale e di ricorso alle consulenze esterne. Anche in questo caso si tratta di un intervento volto a eliminare/modificare previsioni non più coerenti con il nuovo quadro normativo. Il nuovo comma 5-bis prevede oggi solo l’obbligo per le aziende speciali e le istituzioni di iscriversi al Registro delle Imprese o al repertorio delle notizie economico-amministrative (R.E.A.) della C.C.I.A.A. territorialmente competente e di depositare i propri bilanci entro il 31 maggio di ciascun anno.
8. Abrogazione di alcune previsioni della c.d. “spending review” e dell’art. 14 comma 32 del D.L. 78/2010 (commi 561-562) > Tante Amministrazioni locali possono tirare un sospiro di sollievo grazie all’abrogazione ad opera del comma 562 della Legge di Stabilità 2014 dei commi 1, 2, 3, 3-sexies, 9, 10 e 11 dell’art. 4 del D.L. 95/2012 che prevedevano lo scioglimento o la privatizzazione entro il 31/12/2013 delle c.d. “società strumentali”, cioè di quelle realtà che nel 2011 avevano conseguito un fatturato da prestazioni di servizi nei confronti di pubbliche amministrazioni superiore al 90% del volume complessivo dei ricavi. Sopravvivono invece, fra gli altri, i commi 7 e 8 dello stesso articolo, che sanciscono rispettivamente:
· la regola secondo la quale le pubbliche amministrazioni dall’01/01/2014 acquisiscono sul mercato tramite gara i beni e servizi strumentali alla propria attività;
· l’eccezione alla suddetta regola, secondo la quale a decorrere dalla stessa data l’affidamento diretto può avvenire solo a favore di società “in house”, conformi a quanto stabilito dalla giurisprudenza comunitaria [7].
Un’altra importante novità è rappresentata dall’abrogazione ad opera del comma 561 della recente Legge di Stabilità dell’art. 14 comma 32 del D.L. 78/2010, cioè di quella norma che aveva procurato diversi malumori agli amministratori locali di Comuni di piccole dimensioni. Tale norma, infatti, imponeva:
· ai Comuni con meno di 30.000 abitanti di mettere in liquidazione le proprie società partecipate o di cederne le quote entro il 30/09/2013 (termine che però è stato di fatto ignorato dalla maggioranza dei Comuni interessati);
· ai Comuni con popolazione compresa fra 30.000 e 50.000 abitanti di mantenere la partecipazione al massimo in una sola società.
9. La mobilità del personale fra società partecipate (commi 563-568) > I commi 563-569 della recente Legge di Stabilità reintroducono nel nostro ordinamento la possibilità di attivare processi di mobilità del personale fra società pubbliche, possibilità che era stata prevista originariamente dal D.L. 101/2013, per essere poi stralciata in sede di conversione. La previsione appare piuttosto utile, soprattutto in un contesto macroeconomico come quello attuale, nel quale è sicuramente preferibile ricollocare le risorse umane là dove vi sono maggiori necessità. Pertanto, dal 1° gennaio scorso le società controllate direttamente o indirettamente dalle PA indicate all’art. 1 comma 2 del D.Lgs. 165/2001 o dai loro enti strumentali, possono accordarsi tra di loro per realizzare, anche senza il consenso del lavoratore, processi di mobilità di personale anche in servizio all’01/01/2014, in relazione ai propri fabbisogni.
10. La cessione obbligatoria delle partecipazioni vietate (comma 569) > il comma 569 della Legge di Stabilità 2014 interviene ponendo un limite al mantenimento delle partecipazioni vietate ai sensi dell’art. 3 comma 29 della L. 244/2007 (Legge Finanziaria 2008). Si ricorderà, infatti, che tale norma, tuttora in vigore, prevede che le Amministrazioni di cui all’art. 1 c. 2 del D.Lgs. 165/2001 non possono costituire società aventi per oggetto attività di produzione di beni e di servizi non strettamente necessarie al perseguimento delle proprie finalità istituzionali, né assumere o mantenere direttamente partecipazioni, anche di minoranza, in tali società. È invece sempre ammessa la costituzione di società, l’assunzione e il mantenimento di partecipazioni che producono servizi di interesse generale.
Il binomio legge di Stabilità e le relative abrogazioni, sopra citate, hanno fatto sì che il discorso sia stato rinviato al 2017.
È preferibile, infatti, abbandonare l’obiettivo di assoggettare le società partecipate alle regole del patto di stabilità e sviluppo interno e dall’esercizio 2014 gli organismi partecipati dagli enti locali concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, attraverso la sana gestione dei servizi secondo criteri di economicità e di efficienza.
ROSANNA MARISEI – Commercialista in Eboli
